La pression foncière atteint des niveaux inédits dans l’Hexagone. Entre 2000 et 2020, les prix des terrains à bâtir ont progressé de 140% en moyenne nationale, avec des pics dépassant 300% dans certaines métropoles. Cette flambée des coûts contraint les collectivités territoriales à repenser leurs stratégies d’aménagement et leurs outils d’intervention sur le marché immobilier.
Face à cette situation critique, les communes, intercommunalités et départements déploient des arsenaux juridiques et financiers diversifiés. Du droit de préemption urbain aux établissements publics fonciers, en passant par la taxation des plus-values, les élus locaux mobilisent tous les leviers disponibles pour maîtriser l’évolution de leur territoire et garantir l’accès au logement de leurs administrés.
L’arsenal juridique des collectivités face à la spéculation
Les communes disposent d’un éventail d’outils juridiques pour intervenir directement sur le marché foncier. Le droit de préemption urbain (DPU) constitue l’instrument le plus couramment utilisé. Applicable dans les zones urbaines et d’urbanisation future des PLU, il permet aux collectivités de se substituer à l’acquéreur lors de toute vente immobilière. En 2022, plus de 15 000 préemptions ont été exercées sur le territoire national, soit une augmentation de 23% par rapport à 2019.
Le droit de préemption commercial complète ce dispositif en ciblant spécifiquement les fonds de commerce et baux commerciaux. Lyon Métropole l’utilise massivement dans ses quartiers en gentrification pour préserver la diversité commerciale. Entre 2020 et 2023, la collectivité a préempté 147 locaux commerciaux, investissant 28 millions d’euros pour maintenir des commerces de proximité face à la pression des enseignes nationales.
Les zones d’aménagement différé (ZAD) offrent une protection temporaire de 14 ans renouvelable. Créées par arrêté préfectoral sur demande de la collectivité, elles figent les prix de référence et permettent d’acquérir les biens à leur valeur au jour de la création de la zone. Marseille a instauré une ZAD de 450 hectares dans les quartiers nord pour son projet de rénovation urbaine, économisant ainsi 35% sur les acquisitions foncières nécessaires.
L’expropriation pour cause d’utilité publique reste l’ultime recours. Bien que lourde et coûteuse, elle s’avère parfois indispensable pour débloquer des projets stratégiques. Toulouse Métropole y a eu recours pour acquérir 12 hectares destinés à la construction de 2 800 logements sociaux dans le secteur Aerospace, face au refus de vente des propriétaires privés malgré des offres supérieures aux prix du marché.
Les établissements publics fonciers : des acteurs stratégiques
Les établissements publics fonciers (EPF) constituent des outils de portage foncier particulièrement efficaces pour les collectivités. Ces structures publiques acquièrent, aménagent et revendent des terrains selon les besoins des projets d’aménagement locaux. La France compte aujourd’hui 22 EPF couvrant l’ensemble du territoire, avec un budget d’intervention cumulé de 1,2 milliard d’euros en 2023.
L’EPF d’Île-de-France illustre parfaitement cette stratégie de portage. Avec un portefeuille de 2 400 hectares et 185 millions d’euros d’acquisitions annuelles, il intervient sur 600 communes franciliennes. Son action permet de constituer des réserves foncières à des prix maîtrisés, puis de les céder aux collectivités pour leurs projets d’habitat social ou d’équipements publics. Le dispositif de portage peut s’étendre sur 15 ans, offrant aux communes le temps nécessaire pour monter leurs opérations.
Les EPF développent des partenariats innovants avec le secteur privé. L’EPF Normandie expérimente ainsi des conventions de portage avec des promoteurs pour des opérations mixtes. Le principe : l’EPF acquiert le foncier, le promoteur finance les études préalables, puis les deux partenaires se répartissent les lots selon leurs objectifs respectifs. Cette approche a permis de débloquer 15 opérations représentant 1 200 logements entre 2021 et 2023.
La mutualisation des moyens entre EPF régionaux optimise leur efficacité. L’EPF Grand Est et l’EPF Lorraine ont fusionné leurs expertises pour traiter les friches industrielles complexes. Leur cellule commune de dépollution a traité 340 hectares de friches depuis 2020, mobilisant 45 millions d’euros de financements publics et privés. Cette spécialisation technique permet de réduire les coûts de remise en état de 25% en moyenne.
Fiscalité foncière : un levier de régulation en mutation
La fiscalité locale devient un instrument de politique foncière de plus en plus sophistiqué. La taxe sur les logements vacants (TLV), applicable dans 28 agglomérations de plus de 50 000 habitants, génère des recettes croissantes tout en incitant à la remise sur le marché de biens inoccupés. Paris a collecté 78 millions d’euros de TLV en 2022, contribuant au retour sur le marché de 12 000 logements précédemment vacants.
Les majorations de taxe d’habitation sur les résidences secondaires se généralisent dans les zones tendues. Annecy applique une majoration de 60% depuis 2019, la plus élevée autorisée par la loi. Cette mesure a généré 4,2 millions d’euros de recettes supplémentaires et contribué à une baisse de 8% du nombre de résidences secondaires dans le centre-ville, libérant des logements pour les résidents permanents.
L’Observatoire des Valeurs Foncières (DVF+) révolutionne l’approche fiscale des collectivités. Cette base de données open source permet d’analyser finement les transactions immobilières et d’adapter la fiscalité locale. Bordeaux Métropole utilise ces données pour moduler géographiquement sa taxe d’aménagement, appliquant des taux de 20 €/m² dans les secteurs les plus valorisés contre 5 €/m² dans les quartiers prioritaires.
Les conventions de portage fiscal émergent comme nouvel outil. Le principe : une collectivité acquiert un bien via son EPF, qui continue de payer les impôts fonciers pendant la phase de portage, évitant ainsi une perte de recettes pour la commune d’implantation. Lille Métropole a formalisé ce dispositif avec l’EPF Nord-Pas-de-Calais pour 45 opérations, sécurisant 2,8 millions d’euros de recettes fiscales annuelles.
Partenariats public-privé et innovation contractuelle
Les baux emphytéotiques administratifs (BEA) connaissent un regain d’intérêt face à la cherté du foncier. Ces contrats de 18 à 99 ans permettent aux collectivités de conserver la propriété du sol tout en confiant sa valorisation à des opérateurs privés. Strasbourg a concédé 15 hectares en BEA pour son écoquartier Danube, économisant 45 millions d’euros d’acquisitions foncières tout en gardant la maîtrise de l’aménagement à long terme.
Les organismes de foncier solidaire (OFS) révolutionnent l’accession sociale à la propriété. Ces structures publiques ou privées à but non lucratif dissocient la propriété du bâti de celle du foncier. L’acquéreur devient propriétaire de son logement mais locataire du terrain via un bail réel solidaire de 99 ans. Lille Métropole a créé son OFS en 2019 et commercialisé 280 logements à des prix inférieurs de 25% aux prix du marché.
Les sociétés publiques locales d’aménagement (SPLA) se multiplient pour porter les projets fonciers complexes. Créées par une ou plusieurs collectivités, elles bénéficient de la souplesse du droit privé tout en poursuivant des missions d’intérêt général. La SPLA Lyon Confluence gère un projet de 150 hectares avec un budget de 2,5 milliards d’euros, démontrant la capacité de ces structures à piloter des opérations d’envergure métropolitaine.
L’innovation contractuelle se développe dans les marchés de définition simultanée. Ces procédures permettent aux collectivités de sélectionner conjointement un aménageur et un projet urbain, optimisant la cohérence entre programmation et faisabilité économique. Nantes Métropole utilise cette approche pour ses ZAC, réduisant les délais de montage de 18 mois en moyenne et sécurisant l’équilibre financier des opérations dès la phase de conception.
Vers une gouvernance territoriale renouvelée du foncier
Les conférences intercommunales du logement émergent comme instances de coordination foncière à l’échelle métropolitaine. Ces dispositifs réunissent élus, services techniques, bailleurs sociaux et promoteurs pour harmoniser les stratégies d’acquisition et de programmation. La métropole de Grenoble organise mensuellement ces rencontres, permettant de mutualiser 180 hectares de réserves foncières entre ses 49 communes membres.
L’intelligence artificielle transforme l’analyse du potentiel foncier. Les collectivités utilisent des algorithmes pour identifier les opportunités de densification, analyser les marchés immobiliers et prédire l’évolution des prix. Rennes Métropole a développé un outil d’aide à la décision qui croise 47 variables (transport, équipements, contraintes environnementales) pour évaluer le potentiel de chaque parcelle de son territoire.
Les plateformes collaboratives facilitent les échanges fonciers entre acteurs publics. L’application « Cartofriches » développée par le CEREMA recense 9 200 sites de friches sur 38 000 hectares, permettant aux collectivités d’identifier des opportunités de recyclage urbain. Cette mutualisation de l’information accélère les projets de requalification et optimise l’utilisation du foncier déjà artificialisé.
La contractualisation avec l’État se renforce via les contrats de relance et de transition écologique (CRTE). Ces accords pluriannuels intègrent systématiquement un volet foncier, avec des engagements chiffrés sur la production de logements et la consommation d’espaces naturels. Les 3 500 CRTE signés représentent 15 milliards d’euros d’investissements, dont 35% concernent directement ou indirectement des enjeux fonciers. Cette approche contractuelle renforce la cohérence entre politiques nationales et stratégies territoriales, créant un cadre stable pour les investissements fonciers des collectivités sur le long terme.